证监会再调行政许可 新规则彰显改革方向

　　从中国证监会获悉，新一轮证券机构行政许可调整正在证监会展开。调整方案执行完毕后，证券机构现有审核事项，将有近一半被取消或者下放。其中包括，建议取消部分证券机构行政许可审批事项；拟将部分证券机构行政许可事项授权派出机构审核；简化行政许可审核程序。

　　据悉，继今年3月证监会发布《公告》，决定把部分证券机构行政许可事项授权派出机构审核以后，6月底前，证监会将公告首批获得授权的证监局名单。

　　“这是证监会从公共利益出发，推动行政审批制度改革的重要探索。”在业内人士看来，证监会此番主动放权，不仅大幅减少、简化许可事项，更有利于实现微观监管和宏观监管的结合，构建抗风险能力更强的金融系统。一方面，部分职能交给证监会派出机构“近点决策”，监管将更具针对性；另一方面，证监会层面的监管职能，则转变为更高视角的政策研究和行业指导检查。

　　早在2010年，经过与国务院法制办、审改办沟通，证监会便制定了《关于调整证券机构行政许可的工作方案》(以下简称《工作方案》)。此后，经过多次行业内座谈和公开征求意见，《工作方案》数易其稿。

　　此间，国务院审改办、法制办认为，取消部分行政许可审批事项、简化审核程序和授权派出机构审核部分行政许可，符合行政审批制度的改革方向和总体要求，没有法律障碍。但是，取消法律设定的行政许可，如证券公司变更组织形式等，需要由国务院法制办协调全国人大同意后，国务院再以决定形式取消。另外，取消行政法规设定的行政许可，如证券公司设立集合资产管理计划，可由国务院直接作出决定，以后再适时修改行政法规。

　　“证监会正在努力推动相关法规在近期进入修改程序。”权威人士透露，“下一步，证监会将继续完善行政许可下放后相关配套制度，督促派出机构依法合规审核，并进一步加强证券公司监管。”

　　调整时机已经成熟

　　上述权威人士表示，近年来证监会持续创新监管理念，坚持“加强监管，放松管制”。本次证券机构行政许可调整，即是证监会的主动“出击”。在行政管理体制改革的方向之下，方案设计充分考虑了当前证券业发展和监管的实际，和资本市场放松管制、加强监管的要求。

　　2004年8月，为了应对中国证券行业自建立以来面临的第一次危机，根据国务院部署，证监会开始对证券公司实施综合治理。从那时起直至2007年8月，证监会共处置高风险公司31家，重组证券公司27家，证券公司历史遗留风险彻底化解，财务状况明显改善，合规经营意识和风险管理能力明显增强。

　　此间，证监会制定并完善了一系列关于机构监管审批的基础性制度并力促落实，机构监管部亦大力推进审核工作改革。比如，审核标准统一明确，不搞个案审批；审核程序标准化管理，审核尺度严格一致；审核进程公开透明，主动接受社会监督，等等。

　　权威人士表示，上述政策的实施，使此前一度存在的“审核过程不透明、审核标准不公开、审核周期长、审核件积压”的问题得到了根本解决，证券机构频繁“跑会”的现象也得到彻底扭转。原某省副省长，现任某证券公司董事长曾感慨地说，“机构部的审批，没有潜规则”。

　　受此影响，“十一五”期间，证券行业得以持续健康发展，风险始终控制在较低水平，经受了国际金融危机和国内股市大幅波动的考验。此间，证券行业资产规模迅速扩大，资本实力大幅增强；经营状况全面改善，盈利水平大幅度提高；证券公司的规范化程度大幅提高，彻底消除了行业一度存在的普遍性的违法违规行为。

　　因此，在前述权威人士看来，当前，对行政许可适时作出必要调整，不仅有制度基础的保证，也符合当前证券业发展和监管的实际。

　　在此基础上，证监会监管能力的提升，使部分审核项目的取消和下放，变得更加可行。前述权威人士表示，当前，证监会日常监管手段和措施已逐渐成为行政许可的替代机制，取消或者简化部分行政许可后，可以通过事中、事后监管达到监管目的，实现同样监管效果。

　　他分析，这不仅缘于《证券公司监督管理条例》《证券公司业务范围审批暂行规定》等法律、法规及配套监管规则的不断完善，更重要的是，近年来，证监会的监管手段日趋多元化，技术系统支持更加全面有效，证监会派出机构的一线监管能力和监管水平不断提高，日常监管因此更加及时有效，能有效防范历史上违规问题的再度发生。

　　再加上随着市场规模的扩张，监管任务增加与监管资源紧缺之间的矛盾也日益突出。证监会高层认为，应进一步厘清监管边界和责任，合理配置与整合监管资源，运用好派出机构、交易所和会员单位的力量，“有所为，有所不为，确保把核心的职责履行好，把该管的事管好。”

　　在此背景下，证监会认为，进一步调整证券机构行政许可的时机已经成熟。因此，按照“减少和规范行政审批，加强对行政审批权的监督制约，推进政府管理方式创新”的要求，在2004年以来已有11项行政许可授权派出机构审核的基础上，证监会再调证券机构行政许可。

　　新“规则”彰显改革方向

　　根据从证监会获得的调整方案，本次调整规划，拟取消3项行政许可，包括证券公司变更公司形式；证券公司增资扩股的部分事项，包括现有股东同比例增资、送红股、公积金转增股本、其他不涉及股东资格审核并且实际控制人、控股股东、第一大股东未发生变化的增资事项；证券公司设立集合计划。

　　另外，授权派出机构审核5项行政许可，包括，证券公司变更章程重要条款；证券公司减资事项和部分增资扩股事项，但是上市证券公司增资和减资事项除外；变更证券公司5%以上股权的股东、实际控制人，但是上市证券公司股权变更除外；证券公司设立、收购、撤销分支机构(包括营业部和分公司)；证券公司申请证券经纪、证券投资咨询等六项常规业务牌照。

　　其中最大的亮点是，证券公司设立集合资产管理计划等事项由行政审批改为事前告知性备案管理，备案期限届满，派出机构不表示意见即视为同意。

　　在具体安排上，拟取消的行政许可事项，在国务院同意取消之前，仍由证监会相关职能部门继续负责；在授权派出机构审核的行政许可事项上，派出机构做好准备一家，授权一家。

　　另外，没有纳入此次调整范围的其他行政许可事项，也将视行政许可调整工作进展情况，作出进一步的评估和论证。条件成熟时，按照《工作方案》确定的原则和思路进行调整。具备条件的行政许可事项，可以取消审批或者授权派出机构审核。

　　权威专家指出，政府部门应重在完善规则，加强对经济社会事务的宏观管理，更好发挥市场在资源配置中的基础作用，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效根本转变。他认为，证监会此次调整很好地体现了上述要求。

　　他结合《工作方案》说，其一，《工作方案》梳理形成了审核工作指引，将审核工作底稿表格化，指导规范派出机构行政许可的审核工作，进一步提高了审核标准的统一性，最大限度地减少了审核人员的主观因素影响和“自由裁量”空间；其二，要求派出机构审核工作全过程公开透明，尤其是定期公开审核进程，在国家部委里走在了前面；其三，简化申请材料，简化审核程序和工作环节，将部分常规审批事项由一般程序改为简易程序，提高了审核效率。

　　在此意义上，他认为，“证监会此次调整，有利于防止出现标准因人而异、尺度宽严不一的情形，充分体现了公平原则。同时，也将大幅提高行政许可的效率，适应了行政管理体制改革的方向。”

　　有效后续监管力避“监管真空”

　　权威人士指出，这一调整对证监会及其派出机构提出了更高的工作要求。比如，派出机构要进一步健全行政许可审核工作制度，配备必要的审核人员；实现行政许可审核工作全过程公开。而且，纪检监察部门或者相关职能处室要定期对证券机构行政许可事项进行依法行政和廉洁自律的专项检查。

　　对证监会而言，后续监管也需跟上。“取消部分行政许可审批事项，并不意味着放松监管，相关法定责任和监管规划不变，应当继续执行。”前述证监会内部人士透露，以后将继续强化取消审批项目的日常监管，避免出现“监管真空”。与此同时，还将完善协调配合制度。比如，全部行政许可都要查询监管档案和诚信档案，“必要时还需征询稽查、处罚部门意见，确认申请人不涉嫌违法违规，或者由派出机构组织专项核查。”

　　南方某大型证券公司副总裁建议，除了改革行政审批制度，还要完善券商资质评价制度，借此强化行业准入审核体系，提高证券公司的综合管理能力。他同时建议，随着证券行业的规范和发展，应进一步放宽证券公司网点设置的数量和区域限制。在他看来，近年来，沿海与内地在经济发展水平上呈现均衡化的趋势，而与之配套的金融服务业却仍存在巨大差异，其根本原因就是基于行业地方保护的区域限制，“这不仅导致部分地区竞争不充分，相关行业和公司的服务水平和管理能力也难以提高。”

　　谈及下一步改革方向，有权威人士指出，“在市场发展的不同阶段，行政许可的地位与作用有所不同。凡是市场主体能够自主负责的，行政监管要相应收缩，适时淡出；对于市场无法有效调节的，行政监管要及时跟上。”

　　“与此同时，在宏观监管层面，要进一步研究宏观审慎监管问题，妥善处理证券机构与资本市场、其他金融行业和其他经济领域的关系，由关注个体金融机构的稳定与安全，上升为关注整个金融系统的稳定，有效防范系统性风险。”他最后说。