在中国经济增长中枢下移和波动收敛的背景下，淡化经济增长逐渐成为共识。因此中国总理李克强在2014年“两会”提出7.5%的弹性增长目标，弹性的下限就是“比较充分的就业”。正确认识就业底线，有助于理解政策逻辑及可能的政策转向。在笔者看来，当前的认识还不够深入。

认识盲区

近年来，中国《政府工作报告》中确定的就业目标是，全年新增就业900万，2014年这一目标增加到1000万。就业目标如何确定？我们判断其依据可能有二：一是失业人数，2003年以来中国城镇登记失业人数为800-900万，峰值为926万，政府努力解决登记失业的就业问题，义不容辞；第二个依据是新增就业供给，中国每年毕业大学毕业生总规模为600-700万，加上一定数量的农民工进城，需要创造一定规模的岗位需求以避免产生新的失业。

这一目标如何实现？按照通行的方法测算，中国过去几年城镇就业弹性大约为120-140万，也就是说，每实现1个百分点的经济增长大约能新增120-140万人的就业。按照这样测算，需要7.5%的经济增速才能实现1000万人的新增就业目标。因此经济增长目标就这样确定了。

这一决策过程实在显得粗糙。公开数据显示，中国当前就业统计仍然很不完善，登记失业人数不能反映中国真实失业状况，按照登记失业人数确定就业目标，无疑不合适。另一个依据从供需角度确定就业增长目标，但供需两方面都有重要因素被遗漏：

从需求端看，就业弹性在增加。2007年以来的数据显示，中国经济每一个百分点的增长能拉动120-140万人的新增就业，这一规模以每年约5.4万人的速度在增长。导致这一变化的主要原因是服务业的稳定增长及服务业比重增加，服务业对就业的吸纳能力强于工业和农业。按照这样计算，2014年中国经济增长的就业弹性大约为150万，新增1000万就业只需6.7%的经济增长。

从供给端看，劳动力开始加快退出。中国进入快速老龄化过程，2012年，人口结构迎来大的拐点——15-64岁的劳动年龄人口规模开始减少。叠加劳动参与率的降低，就业人员开始加快减少。按照当前的人口年龄结构，假设劳动参与率从2012年的78%下降到2020年的75%（2012年中等收入国家的劳动参与率不到63%），每年减少约0.4个百分点，则中国的劳动力供给将从2011年*高的7.86亿减少到2020年的7.35亿，2013年约有450万人退出劳动力市场，而且退出规模随着时间推移逐渐增加，2014年近500万。考虑老龄化和劳动参与率下降导致劳动力退出，如果2014年新增就业岗位1000万，需要约1500万个劳动力供给，这可能加剧中国劳动力市场的结构性紧张。

就业全景

为了探寻真正的就业底线，就需要了解中国就业及劳动力转移的全貌。

以人口普查年份的2010年数据计算得出：当年城镇就业人员3.5 亿，其中3.1 亿为非农就业，0.4 亿从事农业；乡村就业人员4.1 亿，其中1.7 亿为非农就业，2.4 亿从事农业；从另一个维度看，2010年中国非农就业4.8 亿，其中3.1 亿为城镇居民，1.7 亿来自农村；农业就业共2.8 亿，其中0.4 亿来自城镇，2.4 亿为农村居民。

满足城镇就业增长必须有大规模的劳动力流入。以2010年为例，当年中国新增城镇就业1365万，但仅靠城镇原住居民的劳动力供给是远远不够的。2010年城镇户籍人口自然增长仅为115万，考虑劳动能力和劳动参与率，城镇原住民的劳动力供给更少。2010年，城镇人口规模增加2466万人，除了自然增长的115万以外，还包括：户籍迁入820万（主力为大学生户籍转移），转入的农民工及其家属为1150万人。这一数据也验证了，城镇每年新增的庞大就业需求主要为毕业大学生和进城农民工所吸收。

在这种流入状态下，城市就业形势趋于紧张。2008年以后，城市劳动力市场的岗位供求比例逐渐抬升，2010年超过1（1个岗位需求对应1个求职者），2013年12月达1.1，就业人员日益供不应求，西部地区尤为严重。

就业底线

通过对比新增劳动力供给和新增就业需求有助于更可靠地判断就业底线。

城镇新增劳动力供给包括三个部分：高校毕业生城镇就业、进城农民工和城镇劳动力净增长。官方数据显示，2014年高校毕业生规模将达727万人。

不过，2014年的高校毕业生规模将是20年内的*高点。按照教育部公布的每年本专科入学人数和全国人口抽查的年龄分布数据推算，2015年开始，高校毕业生将出现趋势性减少。

第二部分是进城农民工人数。2010年以来，城乡劳动力转移出现两个明显特点：一是新进城农民工人数快速减少，平均每年减少超200万人；二是去外地城市的农民工比例快速下降，2013年，新进城农民工只有43%的比例愿意去外地城市寻找工作机会。导致这些变化的原因不外乎三个方面：农村劳动力老化；农民工输出地经济发展较快，本地就业机会增加；农村收入和社会*持续改善，外出务工的机会成本增加。2013年，新进城农民工的人数为633万，我们暂且保守预测2014年新进城农民工人数为433万，比上年减少200万。

第三部分是原城镇就业人口的变化。在老龄化和劳动参与率降低的大背景下，这部分人口应该净减少。由于城乡人口流动的选择效应（就业能力较强的年轻农民工及其子女更有可能转移到城市），中国城镇的年龄结构比农村略年轻，劳动参与率下降速度也慢于农村。考虑劳动年龄人口的减少，假设劳动参与率减少幅度为0.2-0.5个百分点，则2014年城镇劳动力供给减少达140万-300万人。

三个部分合计，2014年城镇新增劳动力供给为860-1020万人，也就是说，需要创造这么多的就业岗位，才能维持当前的就业供需形势。

按照150万的经济增长-城镇就业弹性，如果没有大的风险冲击、经济结构没有发生大的变化（第三产业和中小企业的份额不变），5.7-6.8%的经济增长就能新创造860-1020个就业岗位，维持当前就业水平的经济增长其实不到7%。

由此看来，2014年的就业底线仍难以触及。考虑到未来劳动力供给的持续减少，只要经济不突然失速，就业形势基本不会恶化。

求解就业问题

中国的就业问题，如果有的话，不外乎总量问题和结构问题。

结构问题有目共睹：农民工短缺而毕业大学生有余。从就业需求角度看，原因在于，出口部门和地产基建过度扩张，而服务业发展相对滞后；从就业供给角度看，人口老龄化和大学扩招是就业结构不平衡的主因。中国新增城镇劳动力的结构正在发生变化，表现为新进城农民工的减少，而高校毕业生的比例越来越大。因此，优化产业结构，重点发展服务业，创造更多的白领岗位（而不是蓝领岗位），将是缓解未来就业结构性矛盾的关键。

解决就业总量问题，需要政府坚持底线思维，因为这个问题只有在经济遭受严重风险冲击的时候才会出现。按照上文的测算，如果中国经济缓慢减速到5.7%以下，中国总量意义上的就业问题才会变得严重。短期看，中国经济跌破6%的可能性小。但是，严重的风险冲击会在短时间内改变经济主体的生产、库存和消费计划，快速经济下滑和大面积失业就有可能发生，如2009年一季度，6.6%的经济增速现在看来不断太低，但当时出现了大规模农民工返乡。因此，避免大的风险冲击应该成为主要的政策着力点。从当前形势看，企业债务链条断裂、房地产市场过度调整是主要风险点。